北洋政府在外交領域的工作一直受到一定程度的扭曲和掩蓋。20世紀80年代以來，隨著外交檔案及相關史料開放出版，外國觀點與檔案的使用增加，國際法等相關學科的知識被引入，北洋外交史研究有了較大突破。
清末屢次對外作戰失敗，被迫簽署一連串條約，喪失許多領土與主權。列強在中國擁有租借地、租界、鐵路附屬地等國中之國，還掌控着海關、郵局及重要鐵路、礦場。當時中國先後與英國、法國、美國等18國訂約。這些有約國皆享協定關稅、領事裁判權及最惠國待遇等特權，加以無約國人民來華均需請求有約國領事保護，歸有約國領事裁判，於是凡在華之外國人，均在中國法權管轄之外。北京外交團監督清政府執行各種條約義務，中國受列強相當程度的聯合宰制，有所謂半殖民地之說。
四面荊棘
當時的遠東地區，以英國為首的英日同盟成為主導性的政治軍事勢力。英國在華經濟利益最大，在對華貿易及投資中均居第一位，又控制中國海關，並組織國際銀行團，與列強聯合壟斷了清政府的鐵路借款。再加上英國駐華公使朱爾典當時擔任外交團團長，英國在列強中居馬首地位。
袁世凱在清末主持北洋新政，其開明大吏形象甚獲英國青睞。革命爆發後，袁氏東山再起，立即獲得不少英國友人（如泰晤士報特派員莫理循等）的協助。朱爾典認為袁氏有實力、能力與聲望，可望得到各方支援早日安定局面，誠為維護列強條約權益及貿易利益的最佳人選，遂建議倫敦主導在華列強全力支持袁世凱。朱爾典在北京勸誘清政府將各種權力交給袁氏，並在北洋軍攻佔漢口、漢陽後，主導南北停戰，在上海公共租界工部局舉行南北和議。
南北和議的重心在於國體問題，列強支持清政府施行君主立憲或建立民主共和。當時日本大力支持君憲，希望列強介入維護清政府，朱爾典則主張由中國人自己決定國體與政體，私下則支持袁世凱取得政權。袁氏得到各方助力，以優待條件勸誘清帝退位。1912年2月12日，清帝頒佈遜位詔書，除表示贊成共和、將政權交給袁世凱，還表示仍合漢、滿、蒙、回、藏五族完全領土，為一大中華民國，這讓中華民國完全繼承了清朝，取得對邊疆地區的合法統治權依據，成為奠定五族共和的重要基礎。
中華民國成立之初的外交局勢十分複雜棘手。袁世凱在清末主持過外務，對外交一向用心，手邊有一批外交人才，又重用陸徵祥，全力與列強周旋。革命軍在光復武漢後，即發佈對外宣言，承認清政府簽訂之條約及外債，保障外國人生命財產安全，以避免列強介入支持清政府。中華民國建立後，臨時大總統孫中山一再宣佈尊重列強條約權益。袁世凱在北京就任臨時大總統，也向列強保證條約權益不受影響。
列強想進一步擴大在華利益，決定一致行動，要求新政府承認各國在華由條約及慣例所獲得之一切權利和特權，並以此作為承認中華民國之先決條件。美國則聲明：各國一致行動，以不拖延對華外交承認為限。1913年4月8日，正式國會成立，5月2日美國承認中華民國，墨西哥、古巴、秘魯、巴西等隨之承認。其他各國於10月6日，在袁世凱當選正式大總統後，先後承認。10日袁氏就職時聲明：一切清政府與中國臨時政府對外締結之條約合同，均為有效，外國人在華因成例所享之權利，亦切實承認。
當時中國中央政府財政枯竭。革命前夕清政府即與國際銀行團簽訂湖廣鐵路等借款，尚未支付清朝已滅亡。民國肇建之後，銀行團又與袁世凱政府商談善後大借款條件，除高額利息、手續費，還提出銀行團對中國未來之所有政治性借款有優先應募權、聘用外國專家監督中國財政收支、整頓鹽稅等嚴苛條件。1913年初美國宣佈退出國際銀行團，並表示將率先承認中華民國，才使借款條件稍稍降低。4月合同訂立，不久成立鹽務稽核所，由英人丁恩擔任會辦。
辛亥革命期間，因革命軍控制部分通商口岸，清政府之海關監督離職，列強藉口保障各國政府及債權人權益，與清政府簽署協定，規定關稅收入直接交給總稅務司，存入指定的幾家外國銀行，再依外交團決定之優先順序，支付賠款外債。這個權宜辦法雖然維持了中國之國際債務信用，也讓海關總稅務司的身份發生了變化，他不再只是中國政府的公僕，還受命於北京外交團，優先維護外國債權人的利益。
邊疆之危
民初邊疆問題棘手，外蒙古及西藏都宣佈獨立，袁世凱要求蒙、藏取消獨立，與俄國及英國艱辛交涉。清廷也曾因感受到俄國在北部邊疆的野心，加強對外蒙古的聯絡，以鞏固在蒙勢力。但因推動各項新政增加了蒙民負擔，鼓勵漢人移民侵及蒙人利益，引起蒙民疑忌，加上俄人從中煽動，蒙古王公已有獨立之圖謀。辛亥革命爆發後，外蒙古在俄國支持下宣佈獨立，建立大蒙古國，給予俄人種種特權。
袁世凱政府強調五族共和，勸蒙古取消獨立，並派陸徵祥與俄使談判。1913年11月，兩國簽署協定聲明檔，俄國承認中國在外蒙古之宗主權，中國承認外蒙古之自治權，中國不設官不駐軍不移民，承認《俄蒙協約》。其後中俄蒙三方經長期談判，於1915年6月在恰克圖簽訂《恰克圖協約》，外蒙承認中俄聲明檔，撤銷獨立，改為自治，用中華民國年曆，中華民國政府派大員率衛隊駐紮庫倫，冊封活佛。
清末英印勢力不斷進入西藏，經清政府斡旋，英俄都承認中國在西藏之宗主權。清政府為加強對西藏的控制，在川邊推動新政，實行改土歸流，遭到藏人反抗，川軍入藏鎮壓，1910年達賴喇嘛逃往印度大吉嶺。辛亥革命後，達賴重返拉薩，驅逐川軍並宣佈獨立。英印乘機鼓勵，阻止袁世凱派軍入藏，中英展開長期交涉。
1913年10月，中英藏在印度西姆拉開議，1914年4月達成初步協定：中國對西藏有宗主權，西藏有自治權，中國不派官不駐軍不移民，簡任大員率衛隊駐拉薩，英國派商務委員率衛隊駐江孜。中國代表草簽之後，送交北京政府審議。北京對此約之基本原則尚可接受，但不滿於英國劃定之內藏、外藏界線，堅持中國認定之中藏交界，聲明否認草簽協議的效力。其後英使一再要求續議，北洋政府始終拒絕，藏案無形擱置，中國也因此未承認英印外交當局擅自劃定的藏印邊界線。
日本在辛亥革命期間，欲以支持清政府君主立憲換取各種利益，並企圖支持清朝王公實現滿蒙獨立，但受各國牽制，未能實行。
平等訂約
除了應付各種外交難題，北洋外交出現一些新的動向。民國肇造之後，由國務會議議決：嗣後對於滿清遺留之各不平等條約不得續延，亦不得再訂相似之約，確立平等互惠訂約的方針，並努力推動。民初古巴欲與中國訂約通商，但要求享有與各國同等的權益，北洋外交部在談判時，堅持事事平等，不願再給予領事裁判及協定關稅等特權，即使談判不成，也不願遷就。當時智利也要求與中國建交，雙方談判到1915年簽訂《中華智利通好條約》，互享最惠國待遇，且未明文給予領事裁判權，被後世史家譽為第一個平等條約。
1918年簽訂的《中華瑞士通好條約》正文雖屬平等互惠，但因瑞士堅持要與其他各國擁有同等待遇，加上北京政府急欲于歐戰時在瑞士設使館，終於在附件中做出讓步。這是最後一個給予外國領事裁判權、協定關稅的不平等條約。但也加有一條但書：
俟中國將來司法制度改良有效時，瑞士國即與他締約國同棄其在中國之領事裁判權。
民國初年北洋政府的訂約、修約努力，可稱為北洋修約的萌芽期，或可稱為舊新交替之過渡期。雖有國力不足的先天限制，有時無法強力貫徹宗旨，不免遷就，但已表現出當時外交部對新訂各約，努力朝平等互惠的大方向努力，不願再失權利。
民國初年相當注重國際法。1913年7月陸徵祥因組閣問題辭去國務總理職務後，與張謇、王寵惠等人發起組織國際法會，以預備修改條約及第三次保和會提議案為主要目的。外交部也呈請臨時大總統袁世凱，派陸徵祥組織保和會準備會，由外交、陸軍、海軍、司法等部派員，從1913年底定期開會，討論批准第二次保和會各公約及準備第三次保和會提案等事，此會一直開議到1916年，是民初討論國際法相關問題的主要機制，其會議記錄展現出相當高水準的國際法知識。
總而言之，民國初年外交局勢錯綜險惡，所幸革命、君憲及北洋各派都認識到內戰延長會引起外國干預，損及國家利益，所以各方妥協，勸誘清帝遜位，將政權完整移交中華民國，而革命黨也放棄驅逐韃虜主張，接受五族共和。北洋政府對外則維護外人權益，避免列強有干涉藉口。日本當時尚不能在東亞為所欲為，必須與英國為首之列強協調行動，在英國主導之不干涉政策得以貫徹，民國順利建立。
袁世凱在內外交迫中，爭取列強支持，取得善後大借款平定內亂，鞏固國基。北洋外交官堅持國家主權，艱辛談判，雖然在善後大借款條件、外人主持鹽務稽核所並控制關稅保管權上有些損失，但也爭取到外蒙古及西藏撤銷獨立，俄英承認中華民國在蒙藏名義上之主權，維護了領土完整，並在平等訂約上初見成效，成果堪稱難能可貴。
作者為台灣東海大學歷史系教授
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